Digitalisering og socialt arbejde – Indtryk fra FORSA Danmarks konference 8.-9. oktober 2019

Som overskriften antyder, deltog jeg i FORSA Danmarks konference 8. og 9. oktober, hvor temaet var digitalisering og socialt arbejde. Min tanke med indlægget er ikke at give et referat af de enkelte oplæg og sessioner på konferencen – man kan finde slides fra oplæggene på FORSAs hjemmeside – men snarere at sammenfatte mine indtryk og overvejelser.

Den første pointe handler om selve forståelsen af hvad digitalisering omfatter. Pointen er her at digitalisering indebærer mere og andet end blot at flytte administrative dokumenter eller andre materialer fra papir til harddiske: Når politiske og administrative ledelser de seneste årtier har drevet en digitaliseringsdagsorden, er det sket ud fra en forventning om at man ikke bare kan effektivisere, men også automatisere en stor del af opgaveløsningen i den offentlige sektor. Og dette gælder ikke bare klassiske administrative opgaver, men også opgaver inden for sundhed, uddannelse og socialt arbejde.

I forlængelse af dette følger den anden pointe, som er at den danske stat og kommunerne allerede arbejder aktivt på at bygge opgaveløsningen inden for SUS-området (Sundhed, uddannelse, socialt arbejde) på samkøring af registerdata og andre data, som borgerne selv fodrer de digitale systemer med.

Et eksempel på dette er STAR’s arbejde med platformen ASTA, der skaber automatiske profiler af store grupper af borgere til brug for sagsbehandlerne i de kommunale jobcentre. Et andet er “Gladsaxe-modellen” hvor Gladsaxe Kommunes Børne- og Ungeforvaltning ønskede at skabe digitale profiler af alle børn baseret på registreringer af barnets møder med alle sider af det offentlige system for på den måde at opspore potentielt udsatte børn.

Når Gladsaxe-modellen i første omgang ikke blev til virkelighed, skyldtes det ikke principielle politiske betænkeligheder ved den omfattende samkøring af registre og den automatiske profilering, men snarere konkrete konflikter mellem modellen og den eksisterende lovgivning om behandlingen af persondata. KL’s kritik af de begrænsninger GDPR giver for digitalisering og automatisering bør også ses i dette perspektiv.

Af dette følger den tredje pointe, som er, at digitaliseringen sætter velfærdsprofessionernes og de professionelles rolle i opgaveløsningen på spil. Set fra de politiske og administrative ledelsers perspektiv er digitalisering inden for sundhedsvæsenet, uddannelsessystemet, beskæftigelsesområdet og det øvrige sociale område netop attraktivt, fordi det – i det mindste teoretisk – kan gøre en stor del af det professionelle skøn og relationsarbejdet mellem professionelle og borgere overflødigt. De digitale systemer kan i dette perspektiv opspore eksisterende eller truende problemer, træffe beslutninger om indsatser og ideelt set også stå for, om ikke hele, så dog en stor del af leveringen af tjenesteydelserne. Dermed åbner digitaliseringen og automatiseringen også for en mere effektiv hierarkisk politisk og administrativ styring af forvaltningen og borgerne – igen: I det mindste i teorien.

Inden man sætter den onde digitalisering entydigt op over for den gode professionalisme, skal man være opmærksom på, at det professionelle skøn heller ikke er uden problemer: Undersøgelser har vist at der er tydelige bias i professionelles vurderinger af børns situation, ligesom man vil kunne finde mange tilfælde, hvor udsatte børn og voksne er faldet mellem de administrative stole.

Omvendt skal man også være opmærksom på, at digitaliseringen – ikke mindst som de politiske og administrative ledelser ser den – lover mere end den kan holde:

For det første er algoritmer – selv med omfattende indslag af kunstig intelligens – aldrig bedre end de koder og data, som bliver lagt ind i modellerne. Et klassisk eksempel er at stereotyper om hvide og farvede amerikanere er blevet ført med ind i programmer, myndighederne anvender til at bedømme indsattes risiko for tilbagefald i kriminalitet. Herhjemme har brugen af ASTA på jobcentrene rejst spørgsmålet om stempling af bestemte grupper af arbejdsløse. Her er problemet for borgerne, at de bliver stillet i en magtesløs position, når computeren først har sagt nej, samtidig med at politik og forvaltning ikke anerkender digitaliseringens grænser.

For det andet er data aldrig rene: Folk der arbejder med kvantitative analyser på ekspertniveau ved at de indsamlede data kræver en omfattende sortering og bearbejdning, inden de kan anvendes i valide analyser. Dette står mod den politiske og administrative forventning om at indsamling af big data giver en billig og enkel vej til uangribelig viden om sociale problemstillinger.

Endelig skal man huske på at statistiske og algoritmebaserede modeller går fra fortiden til nutiden og fra det generelle til det specifikke. Man kan som professionel sagens overse nogle generelle mønstre i de målgrupper, man arbejder med, men omvendt er det et kendetegn ved mange sociale problematikker, at der er tale om såkaldt vilde problemer, som ikke har nogen indlysende optimal løsning, ligesom de konkrete problematikker vil være forskellige fra individ til individ. Her bygger digitaliseringen på en antagelse om at sociale problemer er tamme problemer, som kan løses ved brug af generelle, tekniske instrumenter.

Lægger man disse tre forhold sammen, peger argumenterne også på et mere generelt problem ved digitaliseringen. På den ene side taler den ind i en meget stærk effektiviserings- og hierarkiseringstankegang inden for styringen af den offentlige sektor og statens styring af borgerne. Det er med til at forklare dens attraktivitet for politikere og ledere inden for stat, regioner og kommuner.

På den anden side er spørgsmålet om automatiseringen af det sociale arbejde kan levere de forventede resultater, eller om borgerne snarere vil opleve et møde med den offentlige sektor, der er dårligere til at løse deres problemer, samtidig med at de bliver stillet svagere, fordi man per definition ikke kan gøre indsigelse mod tilsyneladende objektive modeller.

Som nævnt ovenfor var et gennemgående tema i konferencen, at digitaliseringen sætter professionerne – her specielt socialrådgivere og socialpædagoger – under et betydeligt pres. Spørgsmålet er her, om det ikke ud over jurister, der arbejder med etik og regulering af brugen af data, i virkeligheden er den faggruppe man kalder “data scientists” – hvilket netop er noget andet end klassiske programmører – kan være professionernes bedste allierede, fordi de i højere grad end de politiske og administrative ledere har øje for kompleksiteterne i indsamlingen og bearbejdningen af data og begrænsningerne i brugen af algoritmer og automatiserede systemer.

PS: Markus Bernsens Danmark disruptet behandler ikke det sociale område, men kan være en god introduktion til den ideologi om digitalisering, som dominerer i dansk politik og offentlig forvaltning.

Et par tanker om læreruddannelsen

Jeg kender ikke læreruddannelsen i detaljer – (hvornår har ukendskab forresten forhindret nogen i at mene noget på internettet?) – men har et par tanker om ideerne om læreruddannelsen som universitetsuddannelse:

Tanke #1: Bag den store reform af universitetsuddannelserne i 1990’erne var ønsket om at flere skulle slutte uddannelserne med en bachelorgrad. Altså 3 år i stedet for 5 år. Hvordan passer forslaget om en 5-årig læreruddannelse til dette?

Tanke #2: Skal læreruddannelsen være praksisorienteret eller akademisk orienteret? Kommentarerne i fx Politikens dækning er svære at tyde: Jeg ser nogle som ønsker at bruge den ekstra tid til mere praktik i uddannelsen, andre som ønsker stærkere akademisk basering af uddannelsen.

Tanke #3: Det giver ikke nødvendigvis mere undervisning pr uge hvis læreruddannelsen flyttes fra PH’er til universiteter. Universitetsansatte er dyrere end PH-ansatte pga mere forskning, dvs. så kunne vi få et todelt underviserkorps: Studielektorer uden forskningspligt og lektorer med forskningsret og -pligt. Og er vi så ikke lige langt?

Tanke #4: Der tales om fremtidssikring af uddannelsen – men dette gælder jo for alle professionsuddannelser. En socialrådgiver skal fx kunne meget mere end lidt basal jura og det aktuelle journaliseringssystem, hvis hun skal kunne være i feltet i 45-50 år, som arbejdsmarkedspolitikken lægger op til (Også selv om en del kommunale chefer mener at socialfaglighed er irrelevant i det sociale og beskæftigelsesrettede arbejde).

Kravene til professionerne er komplekse – de skal både have aktuelle erhvervsrettede kompetencer som nyuddannede, og være orienteret mod at tilegne sig og omsætte ny viden på området i et par menneskealdre

Tanke #5: Der er folk som gerne vil have en videregående uddannelse – men som netop ikke tiltrækkes af universitetsverdenen. Hvordan med dem?

Tanke #6: Universiteterne har været gennem en centraliseringsproces. Hvordan vil en akademisering af læreruddannelsen spille sammen med et politisk ønske om decentralisering?

Tanke #7: Læreruddannelsen ligger faktisk også på universiteter i Sverige. Deeeet…

Tanke #8: Hvordan med praksisorienteret videreuddannelse? Altså diplomområdet.

Sammenfattende: Der kan være god grund til at man ikke bare kaster sig ud i (endnu) en reform af læreruddannelsen, men underkaster tanker og udviklingsforslag en grundig behandling. Så kunne man dog spørge om ikke hele det mellemlange område og dets organisering også skulle tages i behandling – men med fokusset at der skal være plads til praksisorienterede, mellemlange videregående uddannelser, både af hensyn til de studerende og arbejdsmarkedet.

Konkurrencestaten og velfærdsprofessionerne

Oprindeligt publiceret på Medium 2. maj 2016

Politiken havde lørdag den 30. april 2016 et interview med professor Ove Kaj Pedersen, der er blevet verdensberømt i Danmark på formuleringen af begrebet “konkurrencestaten”, som fik stort gennemslag under den socialdemokratisk ledede regering 2011–2015. Ikke mindst den daværende finansminister Bjarne Corydon — som senere er skiftet til konsulentbranchen med en ansættelse hos McKinsey — var stærkt begejstret for Pedersens analyser og begrebsapparat.

Eftersom Corydon var ministeren bag folkeskolereformen og afskaffelsen af skolelærernes kollektive arbejdstidsaftaler, indebærer det naturligvis også at Corydon og Pedersen blev set som fjender af velfærdsprofessionerne inden for social-, uddannelses- og sundhedsområderne. Corydons forslag om at gennemføre en kvantitativt baseret præstationsstyring og -evaluering ned på individniveau fordybede denne konflikt. Dette er temaet for lørdagens interview, hvor Pedersen udbyggede sin kritik af professionsgrupperne.

 

Man kan efter min mening dele Pedersens argumentation i tre, hvor den første del handler om den offentlige sektors rolle i samfundsøkonomien, den anden om professionerne i den demokratiske proces og den tredje om professionernes rolle mellem fagpolitik og fagforeningspolitik. Jeg vil kommentere argumentationen i den rækkefølge.

Velfærdsstatens økonomiske krise og konkurrencestaten

Her har vi at gøre med en grundlæggende præmis for Ove Kaj Pedersen: Den moderne velfærdsstat, som blev udviklet gennem 1950’erne og 1960’erne, viste sig økonomisk uholdbar, da vækstkrisen satte ind i 1970’erne. Den økonomiske krise er ikke den eneste forklaring på velfærdsstatens sammenbrud og transformation efter 1980 — her skal globaliseringens effekter også tages i betragtning — men den indgår med betydelig vægt.

Mod Pedersens argumentation kunne man stille spørgsmålet, om det reelt er umuligt at styre den offentlige sektors økonomi. Den økonomiske og politologiske forskning fokuserede meget på dette perspektiv i 1970’erne, hvilket også kan være med til at forklare økonomisk og public choice-baserede modellers gennemslag både i analysen og styringen af den offentlige sektor. Her kan man for Danmarks vedkommende dog pege på, at den eksplosive vækst i de offentlige udgifter var begrænset til perioden 1965–1975.

Efter 1975 har det i stor udstrækning været de økonomiske konjunkturer og stigningen i antallet af folkepensionister, der har drevet udviklingen. At økonomistyringen under Anders Fogh Rasmussens regeringer lod en hel del tilbage at ønske bør tilskrives kortsigtede partipolitiske strategier — Fogh Rasmussens politik havde til formål at fastholde vælgerne som brugere, ikke producenterne af offentlige ydelser. Den økonomiske krise, som gentagne kommissioner har arbejdet ud fra i 2000’erne og 2010’erne, har været koblet til den demografiske transition, som er koblet til en voksende andel af ældre i den danske befolkning.

Mere overordnet kunne man spørge, om ikke konkurrencestaten i Ove Kaj Pedersens aftapning er tilbageskuende: Der er tale om en politisk og økonomisk orden, hvis formål var at overvinde 1970’ernes krise, ligesom velfærdsstaten kan ses som en reaktion på 1930’ernes politiske og økonomiske krise. 2010’ernes politiske og økonomiske krise har en anden baggrund, og skal sandsynligvis håndteres med andre midler.

Flertallet, det fælles bedste og professionerne

Ove Kaj Pedersens model af konkurrencestaten har en anden præmis, som kun delvis kommer frem i interviewet. Sagt lidt forenklet, går Pedersen ud fra at der er sket en grundlæggende magtforskydning i det danske samfund, så de kræfter, der tidligere kunne konkurrere med de politiske partier, nu er blevet underlagt den parlamentariske orden. Dette gælder interesseorganisationerne – hvorfor tidligere tiders korporatisme er blevet irrelevant – men også den offentlige forvaltning, som Pedersen har omtalt som et levn fra enevældens tid. Der eksisterer – og skal ikke eksistere – nogen særlig raison d’état eller en professionel etos: Kun forpligtelsen til uden afvigelser at omsætte beslutninger vedtaget af et flertal i Folketinget – hvilket Pedersen antager er en direkte repræsentation af befolkningens vilje – i praksis står tilbage som forvaltningens og professionernes opgave.

Her kan man pege på en mærkelig konflikt i Pedersens tænkning. På den ene side ser han staterne som de grundlæggende aktører, hvorfor det globale økonomiske system er sammensat af de suveræne stater. Befolkningernes rolle er at underkaste sig de politiske beslutninger, der maksimerer respektive stats konkurrenceevne. På den anden side anlægger han en radikal tolkning af modellen med den parlamentariske styringskæde. Den ene forståelse er ekstremt elitistisk – og peger egentlig på Finansministeriet som Konkurrenceevnens, og dermed det fælles bedstes, yderste forsvarer – men den anden er ekstremt populistisk i Robert A. Dahls forståelse af begrebet.

Hverken den elitistiske eller den populistiske forståelse åbner dog mulighed for at andre aktører legitimt kan bidrage selvstændigt i omsætningen af politiske beslutninger. Ud over at definere det fælles bedste har Finansministeriet opgaven at fastlægge rammen for fuldstændig kontrol af alle offentlige organisationer helt ned på individniveau.

Professionelle interesser og fagforeningsinteresser

Hvilken rolle efterlader dette for velfærdsprofessionerne? I princippet ingen: Den fuldstændige gennemførelse af centralt definerede præstationsindikatorer er en måde at forhindre enhver selvstændig handlen i de underliggende niveauer i en strikt hierarkisk orden.

Moderne styringsteknik har dog det raffinement at man fra det overordnede niveau gennem incitamenter, indikatorer og evaluering styrer underliggende niveauer sådan at de har ansvaret, men ingen magt. Dette sker både på organisationsniveau og individuelt niveau. Denne manglende kobling af magt og ansvar er den moderne offentlige forvaltnings paradoks – med mindre man er ansat i Finansministeriet og besidder den ansvarsfrie magt.

Omvendt fremstår enhver afvigelse fra de udstukne planer som en illegitim varetagelse af særinteresser – og her primært de ansattes egne særinteresser. Man skal her medgive at Pedersen peger på en sær dobbelthed i velfærdsprofessionernes foreninger: På den ene side er de faglige sammenslutninger og dermed centrale arenaer for og aktører i debatter om mål og metoder i implementeringen af offentlige policies, på den anden side er de fagforeninger, der varetager ansattes løn- og ansættelsesvilkår over for en arbejdsgiver. Dette gælder i øvrigt for DJØF i lige så høj udstrækning som for Danmarks Lærerforening.

Fagligt opstår der en konflikt, når faglige interesser glider over i fagforeningsinteresser. Så længe professionernes foreninger fremtræder – eller kan fremtræde – som talsmænd for den offentlige sektors brugere, kan de opretholde deres position. Derimod er de truede når de fremtræder som fagforeninger.

Politisk forstærkes konflikten når en socialdemokratisk regering, der i princippet skulle være velvilligt indstillet over for lønmodtagerinteresser, også er arbejdsgiver. Det bemærkelsesværdige ved Bjarne Corydons tid som finansminister var, at regeringen her opgav enhver illusion om at varetage lønmodtagerinteresser såvel i som uden for den offentlige sektor.

Et centralt spørgsmål er så om Finansministeriet indtager den privilegerede position uden for de samfundsmæssige interessemodsætninger, som Bjarne Corydon og Ove Kaj Pedersen vil have os til at tro, eller om Finansministeriet indgår i konflikterne som en helt almindelig arbejdsgiver – dog med den fordel, at Ministeriet (også gennem kommuner og regioner) de facto har monopol som arbejdskøber på professionsområderne. Tilbage for professionerne bliver i denne model i alle tilfælde kun at udøve konstant offentlig selvkritik, der kan bringe dem på linje med Finansministeriets præstationsindikatorer – en praksis der i øvrigt bedst kendes fra Kulturrevolutionens Kina.