Et par ord om Moderniseringsstyrelsen

Det er næppe nogen hemmelighed at jeg ikke er blandt Moderniseringsstyrelsens største fans, men eftersom Twitter ikke er stedet hvor man kan udvikle et lidt længere ræsonnement, er her nogle overvejelser over hvad problemerne med Styrelsen efter min mening består i.

Først dog et par præmisser. Først og fremmest befinder vi os i en konfliktsituation hvor der pågår forhandlinger om de kommende overenskomster på det offentlige område. Det betyder at parterne samtidig arbejder på at mobilisere tilslutning hos fagforeningsmedlemmer og offentligheden, men det er generelt ikke særligt hensigtsmæssigt at forhandle ud gennem vinduerne, fordi forhandlerne vil være nødt til at komme med indrømmelser hvis processen skal resultere i et forlig. Dog skal vi være opmærksomme på at der for tiden siges ting i et ophidset toneleje.

Dernæst skal vi være opmærksomme på at relationen mellem arbejdsgivere og ansatte altid vil være præget af et element af konflikt. Man behøver ikke være specielt indsat i økonomi eller sociologi for at indse at arbejdsgivere vil købe en ydelse så billigt som muligt, mens arbejderne omvendt vil sælge deres arbejdskraft så dyrt som muligt. Som den direkte repræsentant for arbejdsgiversiden vil Moderniseringsstyrelsen derfor altid være udsat for kritik fra de ansattes side.

Tilsvarende må man ved leverancen af offentlige ydelser altid forholde sig til at der aldrig er ressourcer til alt, så nogen må på forskellige tidspunkter og måder foretage prioriteringer. Det bliver som regel en opgave for Finansministeriet og tilsvarende organisationer på det regionale og kommunale område. Der vil altid være et kynisk Finansministerium der står over for velvillige sektorinteresser. At den nuværende regering arbejder ud fra en forudsætning at man uden videre kan skære 10% af de fleste offentlige budgetter – og ikke mindst forvente at de ansatte leverer samme mængde og kvalitet af ydelser – er dog med til at skærpe modsætningerne.

Når det så er sagt, ser jeg en hel del problemer ved Finansministeriets og specielt Moderniseringsstyrelsens måde at håndtere sine opgaver, hvilket igen giver problemer længere nede i systemet.

For at begynde et sted vil jeg se på “low performer-gate” som blev udløst af en turné som Styrelsens medarbejdere gennemførte blandt offentlige ledere. Styrelsen påstod at der i enhver organisation fandtes 10% low performers, som det var de lokale lederes opgave at skille sig af med. Oplægget blev ledsaget af en powerpoint-slide med et antal personer der lå og sov over et bord.

Kender man bare en smule til organisationsteori – og specielt teori om organisationskultur – kender man til begrebet artefakter. Artefekter er interessante fordi de er udtryk for de værdier, organisationen lægger vægt på, og jeg vil mene at Styrelsens oplæg og powerpointen netop er artefakter der siger noget centralt om Styrelsens syn på offentligt ansatte.

Først og fremmest er sliden ment som en morsomhed: Her skal forsamlingen grine. Nu er humor aldrig uskyldig, for den kan blandt andet anvendes til at skabe en in- og en out-gruppe hvor in-gruppen bekræfter sit fælleskab og overlegenhed over for out-gruppen gennem vittigheder. Tænk fx på vittigheder om blondiner eller fodbolddommere. Så for Styrelsen handler det om at skabe et fælleskab blandt lederne mod de ansatte – men ikke nok med det: Det handler også om at sætte flittige og loyale ledere op over for dovne ansatte der udnytter systemet.

Kender man bare en smule til de teorier som ligger bag det vi i mangel af bedre kan kalde New Public Management (se fx William Niskanens teori om offentlige organisationer), vil man vide at de er gennemsyret af en grundlæggende mistro til offentligt ansatte: Principal-Agent teorien bygger på antagelsen at de der er sat til at udføre opgaver i virkeligheden orienterer sig mod deres egne dagsordener, og at shirking (dvs det at ansatte unddrager sig udførelsen af deres opgaver) er et centralt problem. Så powerpointen er – sagt kort – det yderste udtryk af et værdikompleks hvor offentligt ansatte ikke bliver set som aktører der bidrager konstruktivt til løsningen af offentlige opgaver, men tværtimod som agenter der skal overvåges og sanktioneres.

For at det ikke skal være løgn, gravede Moderniseringsstyrelsens direktør Poul Taankvist hullet dybere da han påstod at udsagnet om de 10% low performers var “anerkendt organisationsteori”. Hvis man gad gøre en minimal indsats kunne man finde ud af at 10%-reglen var et styringsredskab udtænkt at General Electrics daværende direktør Jack Welch. Welch havde i GE indført et system med ranking af alle ledere og et princip om hvert år at fyre de 10% der præsterede dårligst i forhold til de opsatte mål. Man kan her pege på at GE er en privat virksomhed der styres af en profitmålsætning, ligesom Welch opererede med et relativt præstationsmål.

Hvis Tannkvist havde taget et kursus i offentlig organisation (eller i det mindste hørt efter i timerne, da han gik på universitetet), ville han vide at et problem i alle offentlige organisationer består i at det offentlige i modsætning til private virksomheder ikke har en enkel bundlinje, men skal forholde sig et komplekst system af værdier som virksomheden blive bedømt efter.

Jeg mener dog vi rent faktisk kan gå ud fra at Taankvist og Styrelsen forestiller sig at man kan anvende enkle præstationsmålingsværktøjer overalt i den offentlige sektor og på den måde lave endimensionelle rangordninger af alle offentligt ansatte. Faktisk præsenterede McKinsey et sådant projekt i slutningen af Bjarne Corydons tid som finansminister, så tankerne og planerne findes i systemet. (Tjekker man Styrelsens hjemmeside, er det netop præstationsmålings- og benchmarkingsværktøjer, man finder).

Dermed har vi to grundlæggende problemer ved Moderniseringsstyrelsen og dens arbejde: For det første arbejder den aktivt på at skabe et billede af offentligt ansatte som en byrde for organisationerne, og for det andet ønsker den at reducere kompleks opgaveløsning til endimensionelle præsationsmålinger. Alt dette fører en række konflikter med sig som i virkeligheden er langt vigtigere end spørgsmålet om hvilken status bestemte kotymer i den offentlige sektor skal have.

På et mere overordnet plan kan man desuden pege på at Moderniseringsstyrelsens organisationsforståelse og rolle i styringen og udviklingen af den offentlige sektor er uheldig. Sagt lidt firkantet synes Styrelsen at betragte offentlige organisationer – og jeg vil her gå så langt som til at sige alle offentlige organisationer (McKinsey-styringen er jo tænkt som total) – som det organisationsteoretikeren Henry Mintzberg kalder maskinbureaukratier. To af maskinbureaukratiets kendetegn er et stærkt hierarki hvor styring sker oppefra og ned samtidig med at opgaverne er standardiserede, og det er let at se parallellerne til udviklingen i styringen af offentlige organisationer i Danmark. Mange reformer – fx på uddannelsesområdet – er også præget af en overbevisning om Den Stærke Leder som den centrale faktor for styring og udvikling.

Mintzberg peger imidlertid på at der findes andre organisationsformer hvor rollefordelingerne er anderledes, blandt andet fordi opgaverne har en anden karakter. Man kunne her fremhæve det professionelle bureaukrati der er tilpasset løsningen af komplekse problemstillinger, og hvor den hierarkiske styring må suppleres med kollegial tilpasning og udøvelse af professionelle skøn. Endelig lægger den nuværende regering – i det mindste i ord – stærkt vægt på udvikling og innovation, og her vil Mintzberg påpege at maskinbureaukratiet kommer uhjælpeligt til kort.

Det vil føre for langt her at gå videre ind i problematikken med maskinbureaukrati og professionelle bureaukratier, så jeg vil blot påpege at Moderniseringsstyrelsen i Mintzbergs optik kan ses som det ekstreme udtryk for en overudviklet teknostruktur, der mener at den kan initiere og styre komplekse organisationer uden at gå i dialog med dem der løser opgaverne på løbende basis. De – eller vi – har ingen værdifuld viden at bidrage med, men er udelukkende målepunkter. At Taankvist og den øvrige direktion i øvrigt har cv’er der viser at de i deres karrierer udelukkende har befundet sig i det teknostrukturelle kredsløb og aldrig har været i kontakt med opgaveløsning, siger også noget om den ideverden der gennemsyrer Styrelsen.

Organisatoriske valfarter

Oprindelig publiceret på Medium 1. november 2016

Inspireret af denne artikel i Altinget om at Ontario nu er stedet alle danske kommuner bare skal besøge

http://www.altinget.dk/artikel/kommunalpolitikere-og-embedsmaend-valfarter-paa-studieture-til-canada

Kommunalpolitikeres og embedsmænds rejser har altid været et kært emne for medierne, men jeg spørger mig selv om ikke Altinget helt tilfældigt rammer noget centralt ved at kalde rejserne til Ontario (som er dette års forbillede i skolepolitikken) for valfarter.

Normalt fokuserer medier på det vi kan kalde “rødvinsaspektet” – altså at politikere og embedsmænd nyder privilegier på borgernes bekostning, men det er næsten det mindst interessante i sammenhængen. Det virkelig problematiske er at valfaterne afspejler en meget almindelig, men uhensigtsmæssig form for organisatorisk læring.

Den første pointe er at alle rejser det samme sted hen, rejsemålet varierer bare over tid: I 1990’erne var det New Zeaeland, så Finland og nu Canada. Det er ikke sandsynligt at en stat skulle have knækket alle skolepolitikkens problemer, så der er snarere tale om en variant af den traditionelle fejl i læring, hvor man identificerer nogle påståede vindere (teknisk: selektion på den uafhængige variabel kombineret med anekdotisk evidens) og påstår at forbedre sig ved at efterligne dem.

Hvilken funktion fylder rejserne, hvis vi nu antager at politikere og embedsmænd ønsker at forbedre en eller anden virksomhedsgren?

En mulighed er at rejserne skal legitimere de politikere og embedsmænd, som har deltaget, over for underordnede og borgere. Modstand mod nye forslag kan besvares med argumentet: “Jeg har været i [dette års rejsemål] og har set at det fungerer.” Her går legitimeringsfunktionen primært på de deltagende personer, og mindre på de foreslåede tiltag.

En anden mulighed er, at politikere og ledende embedsmænd føler et behov for at tilpasse organisation og praksis til de herskende tendenser. Her vil logikken være noget i stil med: “Man skal følge best practice” – “[dette års rejsemål] er best practice” – “hvis jeg ikke har været i [dette års rejsemål] fremstår jeg ikke som en repræsentant for best practice”. Det kan muligvis virke sært, men pointen er her at politikere og embedsmænd føler sig presset til at besøge [dette års rejsemål] og importere løsninger for at opretholde den ydre legitimitet.

En yderligere komplikation består her i at de ydre aktører, politikere og embedsmænd skal legitimere sig overfor, ikke er borgere og professionelle, men Finans- og Undervisningsministerierne med tilhørende styrelser og tilsynsorganer.